關於鄉、區政權。鄉政權為抗日根據地的基層政權其權力機關為鄉參議會由普選產生的鄉參議員組成。鄉參議會的職權是選舉、罷免鄉負責人；監督、彈劾鄉、村兩級行政人員；議決本鄉應興應革事項和經費收支；執行上級政府交辦事項等。鄉參議會不設議長也不設常駐參議員每兩個月開會一次會議由推舉產生的3人主席團主持鄉長為當然主席團成員之一。鄉參議會每年改選一次鄉長等同時改選得連選連任。鄉設鄉政府委員會作為鄉參議會休會期間鄉的最高政權機關。鄉政府對同級參議會和縣政府負責。其基本任務為展生產事業和文化教育；愛護幫助軍隊優待抗日人員的家屬；進行抗戰動員建立人民自衛武裝維護革命秩序；舉辦公益事業調解民間糾紛；進行關於本鄉土地、人口及其他社會情況之調查登記2。鄉政府設鄉長和文書各1人脫產專作鄉的工作其他乾部都不脫離生產。鄉政府視工作需要可設優待救急委員會、文化促進委員會、經濟建設委員會、鋤奸委員會、人民仲裁委員會及其他各種性質的臨時委員會。鄉以下設行政村以村主任1人主持工作行政村以下的自然村設村長1人。村主任、村長均由選民選舉產生。
在抗日根據地的一些地區曾根據需要將若乾鄉（一般3至5個）歸為一區設區公署（所）不作為一級政權機關而作為縣政府的協助機關具體負責對所屬各鄉進行直接指導。區公署（所）一般設區長1人及助理員若乾人。區公署承縣政府之命主要辦理下列事項指導幫助鄉（市）政府執行上級政策法令和指示；幫助督導鄉（市）政府進行乾部教育、社會教育、國民教育；幫助督導鄉（市）政府組織人民經濟增加生產改善生活；幫助督導鄉（市）之民政、財政、保安等工作及其他興革事宜；幫助督導鄉（市）1參見《修正陝甘寧邊區行政督察專員公署組織條例》《陝甘寧邊區政策條例彙集》續編1944年版。2參見《修正陝甘寧邊區鄉（市）政府組織暫行條例草案》《陝甘寧邊區政策條例彙集》續編。政府組織人民武裝維護地方治安；幫助督導鄉（市）政府檢查與總結工作經驗。1需要指出的是各抗日根據地政權雖都是按三級體係劃分即邊區政府、縣政府和鄉政府但其名稱和設置並不完全一樣。如陝甘寧的邊區政權叫陝甘寧邊區政府而晉察冀的邊區政權卻叫晉察冀邊區行政委員會。
中國領導下的抗日民主政權中國的抗日根據地政權從行政係統是由國民黨政府統一領導下的地方政權但就其實質它是中國單獨領導下的抗日民主政權。它沒有全國統一的中央政權如果它有真正統一的全國的領導那就是中央。作為中央派駐各邊區的中央局或中央分局以及各地黨的領導部門就成為在該地區體現黨的具體領導的機構。對於黨組織與邊區的相互關係中央政治局在1942年9月所通過的《關於統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關係的決定》中得很清楚“黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式他應該領導一切其他組織如軍隊、政府與民眾團體。根據地領導的統一與一元化應當表現在每個根據地有一個統一的領導一切的黨的委員會（中央局、分局、區黨委、地委）因此確定中央代表機關（中央局、分局）及各級黨委（區黨委、地委）為各地區的最高領導機關統一各地區的黨政軍民工作的領導。”1抗日根據地政權是以工農聯盟為基礎的民族統一戰線性質的政權。在政權的人員分配上“員占三分之一他們代表無產階級和貧農；左派進步分子占三分之一他們代表資產階級；中間分子及其他分子占三分之一他們代表中等資產階級和開明紳士。隻有漢奸和分子才沒有資格參加這種政權”2。這樣的政權組成既有利於動員一切主張抗日的人們投入抗日鬥爭又可使代表工農勞動群眾利益的分子占據政權的多數從而保障以工農的聯盟作為政權的基本力量。
從抗日根據地政權的專政職能它的專政對象是日本侵略者和漢奸反動派而實行專政的不僅有工農勞動群眾而且有中等資產階級、開明士紳及參加了反日鬥爭的部分大地主、大資產階級。
因此抗日根據地的階級本質可以歸結為一句話即它是中國領導下的以工農聯盟為基礎的幾個革命階級對日本侵略者及漢奸反動派聯合1參見1943年2月《修正陝甘寧邊區各縣區公署組織條例》《中國新民主主義革命時期根據地法製文獻選編》第2卷第235頁。
1《中央文件選集》（13）中央黨校出版社1991年版第427頁。2《目前抗日統一戰線中的策略問題》《選集》第2卷人民出版社1991年版第75o—751頁。
專政的民主政權。
抗日根據地政權在組織上采取了參議會形式而不是如第二次國內革命戰爭時期那樣采取工農兵代表大會製。所以這樣做原因主要在於當時國共合作的抗日民族統一戰線的形成使抗日根據地的政權名義上成為國民政府統一領導下的地方政權必須在組織形式和名稱上與國民黨統治區一致起來。當時國民黨統治區在省和縣都建立了作為民意機關的參議會抗日根據地政權作為地方政權也應有相應的機構。但抗日根據地在民意機關的設立上與國民黨統治區是有著原則區彆的。在國民黨不願給民意機關以真正權力的情況下抗日根據地卻把各級參議會建設成為真正的人民權力機關這表明了抗日根據地與國民黨統治區對待“民意”的根本不同的態度和方針。第三節解放戰爭時期解放區的政權機構和製度老解放區的政權機構和製度解放戰爭時期的解放區按其解放的時間先後可以劃分為老解放區、半老解放區和新解放區三種。老區即日本投降以前的抗日根據地地區；半老區即日本投降以後至1947年6月底人民解放軍展開大反攻之前所占領的地區；新區即1947年6月底人民解放軍展開大反攻之後所占領的廣大地區。在中國的正確領導下解放區的人民民主政權從農村到城市從基層到大行政區都按照其不同特廣泛地、紮紮實實地建立起來成為“打倒蔣介石解放全中國”的可靠基礎。
在這期間建設大中城市的臨時政權、大行政區的人民政權以及在少數民族地區建設自治政權的實踐和經驗都是第二次國內革命戰爭和抗日戰爭時期的革命根據地未曾有過的。
解放戰爭時期解放區實行的基本政治製度是人民代表會議製度。在戰爭環境及不能進行普選以召開人民代表大會的特定條件下人民代表會議部分地代行人民代表大會的職權。因此它是過渡到普選的人民代表大會製度的準備階段為實行人民代表大會製度創造了必要的條件積累了必要的經驗。
解放戰爭初期為繼續推進老解放區的憲政建設1946年4月23日陝甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過了《陝甘寧邊區憲法原則》1。這個文件雖是陝甘寧邊區的但對整個解放區都有著普遍的指導意義。它明確規定了政權建設中的人民代表會議製原則“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關。”“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表各級代表會選舉政府人員。”“各級政府對各級代表會負責各級代表對選舉人負責。”各級人民代表會議“鄉一年改選一次縣二年改選一次邊區三年改選一次。”“各級代表會每屆大會應檢查上屆大會決議執行的情況。”“各級政府人員違反人民的決議或忽於職務者應受到代表會議的斥責或罷免鄉村則由人民直接罷免之。”這個文件還明確規定了邊區人民享有的政治、經濟、文化等權利。在政治權利方麵特彆注重“人民對各級政府有檢查、告及隨時建議之權”；並且要求人民為行使政治上的各項自由權利應受到政府的物質幫助。文件還對根據地司法機關獨立行使職權作了規定“各級司法機關獨立行使職權除服從法律外不受任何乾涉。”“人民有不論用任何方法控告失職的任何公務人員之權。”《陝甘寧邊區憲法原則》是一個規定了今後解放區政治製度基本原則和政策的重要法律文件。村（鄉）區縣人民代表會議的建立有一個展過程。開始階段一般1見《陝甘寧邊區第三屆參議會第一次大會彙刊》1946年版。
都以貧農團和農會作為臨時政權機構之後才召開由選民直接選舉產生的村（鄉）區人民代表會議作為村（鄉）區的正式權力機關並由村（鄉）區人民代表會議選舉政府委員會實行議行合一製。正式的政權機關形成後貧農團與農會便成為政權機關的助手。曾高度評價了農村中生的這種變化指出“在反對封建製度的鬥爭中在貧農團和農會的基礎上建立起來的區村（鄉）兩級人民代表會議是一項極可寶貴的經驗。隻有基於真正廣大群眾的意誌建立起來的人民代表會議才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議現在已有可能在一切解放區出現。這樣的人民代表會議一經建立就應當成為當地的人民的權力機關一切應有的權力必須歸於代表會議及其選出的政府委員會。”1在村（鄉）區人民代表會議基礎上又召開縣一級的人民代表會議選舉產生縣政府委員會。
需要明的是這裡的人民代表會議是一種過渡形式不是永久性的。
它隻能在當時特定條件下（不能進行普選和召開人民代表大會）部分地代行人民代表大會的職權主要是代行選舉產生政權機關的職權。這也可以是普選的人民代表大會製的一種準備必然要為人民代表大會製所取代。為了保證政策的一致性當時規定上一級人民政府對於下級人民代表會議甚至代表大會的決議“有廢除、修改或命令其停止執行之權”1。這種代表會議注意保證的領導當然這種領導是通過與會的黨員代表和會議去團結、教育廣大人民群眾而不是黨組織直接公開地號施令。為此黨組織要求“要好好地事前加以計算隻要員加進步分子占優勢能保證黨的政策和決議通過即可”。“黨應派遣最好的黨員和乾部到政權中去工作”2新解放城市的過渡性政權機構解放戰爭後期伴隨人民解放軍軍事上的節節勝利不少大中城市被解放。由於剛解放的城市情況複雜和人民代表會議很難立即召開故而在新解放的城市中先設立軍事管製委員會。
軍事管製委員會並不是由該地區人民選舉產生的而是由人民解放軍總部、軍區及前線司令部委任人員組成的。如北平軍事管製委員會主任葉劍英、天津軍事管製委員會主任黃克誠、上海軍事管製委員會主任陳毅、南京軍事管製委員會主任劉伯承等。軍事管製委員會設正、副主任各1人由人1《在晉綏乾部會議上的講話》《選集》第4卷人民出版社1991年版第13o8頁。1中央華北局《建立村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》北京政法學院《中國法製史參考資料選編》近現代部分（三）第156、159頁。
2中央華北局《建立村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》北京政法學院《中國法製史參考資料選編》近現代部分（三）第156、159頁。
民解放軍總部任命下設機構警備司令部兼防空司令部主要負責肅清一切反革命武裝及散兵遊勇保衛城市安全等。市政府主要負責市區的管理、建設、人民生活等。在市政府下設民政局、財政局、公安局、人民法院及銀行等機構。在基層宣布廢除國民黨時期的保甲製度成立了街、區政權其中區公所為市政府派出機關向市政府負責。物資接管委員會其任務是“負責接收並處理敵偽產業及公共物資財產沒收官僚資本直接代管屬於國家之企業以待將來移交於全國性的人民民主政府”1。對其他屬於本市的企業協同市有關主管機關進行接收而後分彆移交各該主管機關管理。負責動員組織一切公私力量指導對城市糧食、燃料等供應事項溝通城鄉關係並負責接管不屬於市範圍的軍事政治機關與設備。該會下設財經部、交通部、衛生部、軍政部、房屋地產部等機構。文化接管委員會其任務主要是“負責接管一切屬於國家的公共文化教育機關及一切文物古跡”2下設教育部、文藝部、文物部、新聞出版部等機構。
關於城市軍管會的性質和任務有以下幾需要加以明。其一它是作為該市“軍事時期內統一的軍政領導機關”不僅對軍事而且對行政亦有指揮之權。它“布戒嚴令並依據中央及人民解放軍之政綱布臨時法令”1。其二軍管會隻是一種過渡性質的機構它負有“動與組織革命群眾團體幫助建立係統的人民民主政權機關”的任務任務完成後“即將一切行政權力移交當地人民民主政府和警備司令部”2而軍管則宣布撤銷。其三即使在軍事管製期間軍管會也決不是實行軍事而是與人民保持密切聯係的。軍事管製委員會從成立初期開始就根據當時的條件召開由各黨派、團體、軍隊、機關、少數民族及其他各界代表組成的經過聘請、選派產生的各界代表會議作為黨和政府經常聯係人民群眾的組織形式使軍管會更好地了解人民的要求為正式建立人民民主政權作準備。中央對這一工作非常重視曾於1948年11月3o日出《關於新解放城市中組織各界代表會的指示》3指出“應以各界代表會為黨和政權的領導機關聯係群眾的最好組織形式”使之“成為軍管會和臨時市人民政府在軍管初期傳達政策聯係群眾的協議機關”。各界代表會以勞動人民和1《中國人民解放軍北平市軍事管製委貝會組織條例》（草案）《中國新民主主義革命時期根據地法製文獻選編》第2卷第499—5oo頁。
2《中國人民解放軍北平市軍事管製委貝會組織條例》（草案）《中國新民主主義革命時期根據地法製文獻選編》第2卷第499—5oo頁。
1《中國人民解放軍北平市軍事管製委員會組織條例》（草案）《中國新民主主義革命時期根據地法製文獻選編》第2卷第499—5oo頁。
2《中國人民解放軍北平市軍事管製委員會組織條例》（草案）《中國新民主主義革命時期根據地法製文獻選編》第2卷第499—5oo頁。
3見中國人民解放軍政治學院黨史教研室《黨史參考資料》第11冊。知識分子的代表占多數它的職權由軍管會和臨時市人民政府賦予。它可以選舉主席、副主席並組織秘書處以執行日常事務但它是人民代表會議召開以前的臨時政府的協議機關“故無對政府約束之權”它可以看作是人民代表會議的雛形和前身是“半政權的組織形式”。
大行政區的政權機構大行政區民主政權最早建立的是華北人民政府。1948年6月晉察冀邊區和晉冀魯豫邊區決定兩政府實行聯合辦公。同年8月召開了華北臨時人民代表大會選舉產生了華北人民政府其管轄範圍包括原晉察冀邊區、晉冀魯豫邊區和山東解放區的渤海區。其後又相繼建立東北人民政府、中原人民政府、華東軍政委員會和西北軍政委員會等大行政區人民政權。
大行政區民主政權的機構與職能可以華北人民政府為例來明。該區最高政權機構為華北人民政府委員會設委員27人主席1人副主席3人。主席、副主席由政府委員互選產生。下設民政部、財政部、教育部、農業部、工商部、公安部、司法部及華北財政經濟委員會、華北人民監察院、華北人民法院等。各部委設部長、主任、院長等由華北人民政府委員會任命。華北人民政府還設有政務會議由主席、副主席各部、院負責人及秘書長組成其職責是執行華北人民政府委員會的決議解決部門有關問題。在政務會議中主席有最後決定權。
華北人民政府的職責範圍是“綜理全華北區政務並根據華北臨時人民代表大會及華北人民代表大會所通過之施政方針及決議案製定實施條例及規程。”1華北人民政府在行使下列職權時須由華北人民政府委員會決議行之製定人民代表機關通過的施政方針、決議案的實施條例及規程；各級人民代表大會之選舉事項；行政區劃及各級人民政府組織設施事項；任免華北人民政府各部、院、廳長各會主任等領導人員；全區預算決算事項；全區人民武裝之組織事項；關於全區生產建設、財經設施、公安、司法、教育、文化之方針、計劃等事項。華北人民政府主席的職權是召集華北人民政府委員會並為主席；領導、督促並檢查各級人民政府執行華北臨時人民代表大會、華北人民代表大會之決議及華北人民政府委員會之決議；處理華北人民政府日常政務及緊急事項；對外代表華北人民政府。
當時大行政區的民主政權對行政監察機關是相當重視的。如《華北人民政府組織大綱》中規定“華北人民監察院為行政監察機關設人民監察委員會以院長及華北人民政府委員會任命之人民監察委員五人至九人組織之。其任務為檢查、檢舉並決議處分各級行政人員、司法人員、公營企業人員之違法失職、貪汙浪費及其他違反政策、損害人民利益之行為並接受人1《華北人民政府組織大綱》（1948年8月14日）《華北人民政府法令彙編》第1冊1949年版。民對上述人員之控訴”。具體言之華北人民監察院的職權主要是行使檢查檢舉權人民監察委員會不僅可以檢查各級行政機關、司法機關和公營企業的工作情況而且可以檢舉上述機關工作人員的違法失職等行為。行使行政訴訟的受理權即接受人民對有關機關和人員的控訴和揭並擬定處理意見。行使一定的行政處分權人民監察委員會可將違法人員的行政處分提交大行政區政府主席批交有關行政機關處理或將案件移交法院審理法院將審理結果函告人民監察院如遇有爭執則呈大行政區政府主席解決。行使調查權人民監察委員會到相關部門檢查工作時“該機關人員應妥為幫助檢查並須相當材料不得借詞拒絕”1。這是個很好的經驗對於糾正行政司法人員之違法行為較為有力。因其有專門機構有調查、處分之權力因此就能對查舉行政、司法人員的違法行為產生實際作用而不會形同虛設。
內蒙古自治政府的機構與製度內蒙古是根據地區域內最早實行民族區域自治的少數民族地區。
1947年4月23日在內蒙古的王爺廟召開了內蒙古人民代表會議來自各盟旗、各民族不同階層的代表出席了會議通過了《內蒙古人民代表會議宣言》和《內蒙古自治政府施政綱領》、《內蒙古自治政府暫行組織大綱》選舉產生了內蒙古臨時參議會。而後又由臨時參議會選舉出21名自治政府委員組成內蒙古自治政府。1947年5月1日內蒙古自治政府正式宣告成立。
內蒙古自治政府是該地區蒙古民族各階層聯合其他各民族實行自治的區域性的民主政府以內蒙古各盟（包括盟內旗縣市）旗為自治區域。在《內蒙古自治政府施政綱領》2中規定了一係列民主原則。主要包括（1）內蒙古自治區域內蒙、漢、回等“各民族一律平等”建立各民族間親密合作、團結互助的新民族關係消除一切民族間的隔閡與成見。這就要求各民族互相尊重他民族的風俗、習慣、曆史、宗教、信仰、語言、文字各民族自由揚本民族的優良曆史文化與革命傳統自由展本民族的經濟生活共同建設新內蒙古。（2）普遍平等的政治權力。凡內蒙古人民年滿18歲以上不分階級、性彆、民族、信仰、文化程度除褫奪公民權及精神病者外“均有選舉權與被選舉權”。內蒙古自治政府確保人民享有身體、思想、宗教、信仰、言論、出版、集會、結社、遷移、通訊等自由權利。（3）內蒙古自治政府以民主集中製為其組織原則。
內蒙古臨時參議會由99名至121名臨時參議員組成。參議員主要為蒙1《對人民監察院之檢查應妥為幫助的訓令》《華北人民政府法令彙編》第1冊第2o6頁。2見《中國新民主主義革命時期根據地法製文獻彙編》第1卷第68頁。族同時也有適當名額的漢、回各民族參議員任期為3年。臨時參議會為內蒙古自治區域內的權力機關每年召開一次；選舉自治政府的主席、副主度和委員；對《內蒙古自治政府暫行組織大綱》有修改權。臨時參議會選出正副議長及駐會參議員9至11名駐會參議員對臨時參議會負完全責任。駐會參議員在臨時參議會閉會期間執行的任務有監督政府執行內蒙古人民代表會議通過的政府施政綱領、決議以及臨時參議會的決議；與各參議員保持經常聯絡；準備正式參議會選舉事宜；辦理召集參議會臨時會議事宜。1內蒙古自治政府為該區最高行政機關。“自治政府對臨時參議會負完全責任”在不抵觸中央政府法令範圍內“得製定公布單行法規”。其下設有辦公廳、民政部、軍事部、財政經濟部、文化教育部、公安部、民族委員會、參事廳等機構。各廳、部、會置廳長、部長、委員長各1人由政府主席從政府委員中任命其副職“由主席任命之”。“自治政府統一布命令”時由主席、副主席簽署；其與各廳、部、會所主管事項有關者“得由各廳、部長、委員長副署”。自治政府還設有最高法院院長由自治政府任命。到1948年底自治政府的機構有所變動裁撤了辦公廳、參事廳和民族委員會增設了秘書長、工商部、司法部以及人民法院等。
內蒙古自治區屬下的地方行政區劃起初為三級製即盟；旗、縣、市；村。後又增設區一級改為四級製。各級地方行政區域的權力機關為各級代表大會各級地方政府均為民選而由自治政府加委。其中區村政府由縣政府加委。
內蒙古自治政府是內蒙古蒙古族各階層聯合本區域內其他各民族實行自治的區域性的民主政府但它同時與其他地區的民主政權的建設有著廣泛的一致性。這主要表現在它是在中央統一領導之下的；它是偉大祖國不可分割的組成部分。《內蒙古自治政府暫行組織大綱》第8條規定內蒙古自治政府隻有在不抵觸全國民主聯合政府法令範圍內才得製定公布單行法規。但同時又允許保持政策上的一定特殊性。在政策上內蒙古自治政府沒有像解放區非民族自治地區的民主政權那樣排除封建階級如地主、牧主以及以前的王公等人的政治權利而是仍把他們視為人民的一部分他們的“人權、財權均受到自治政府的保障”。在解決土地關係時不是實行普遍的土地改革而是“實行減租增資與互助運動”。11參見《內蒙古自治政府暫行組織大綱》《中國新民主主義革命時期根據地法製文獻選編》第2卷第471頁。
第十一章汪精衛南京國民政府第一節淪陷區偽政權的出現1937年7月7日日本製造盧溝橋事變動全麵侵華戰爭後憑借其軍事優勢相繼占領了華北的北平、天津、張家口、太原、石家莊、包頭和華中的上海、南京、杭州等城市及其周圍地區。日本為鞏固其占領和實施殖民統治相繼在占領地區扶植漢奸政權分彆成立了偽中華民國臨時政府、中華民國維新政府及蒙古聯合自治政府。
奪取華北是日本自1935年策動華北“自治”以來的既定方針。日軍在占領北平後的8月14日關東軍司令部便製定了《對時局處理大綱》提出了以河北、山東、山西、察哈爾、綏遠“五省自治為最終目標先將河北及山東二省（將來包括山西）組成一個政權”地設在北平配備有能力的日本顧問對有關政治、經濟、內政等的問題進行“幕後指導”。
隨著日軍侵占地區的擴大其在華北建立政權的目標也生了重大變化。1o月28日華北日軍特務部進而提出在華北建立政權作為取代南京政府的中央政府使之在日本軍勢力範圍內的全部地區普及其政令。這一主張為日本6軍中央部所接受因而成為建立在日本控製下的傀儡政權的指導方針。其設想是先在河北、山東、山西、察哈爾分彆建立獨立政權再組成聯省政府以後再號召與策動華中、華南等地的傀儡政府與聯省政府合流逐漸成為取代現有中國中央政府的“新中央政府”。據此華北日軍特務部便開始了在北平籌組偽政權的活動。
12月13日日軍占領中國都南京。14日華北日軍特務部便扶植老牌親日分子、曾代理北平政務委員會委員長的王克敏原冀察政務委員會委員湯爾和、王揖唐、齊燮元以及曾任北京政府要職的董康、高淩霨、朱深、江朝宗等人在北平炮製了號稱中華民國的“臨時政府”。
“臨時政府”組織大綱是由華北日軍特務部製定的實行總統製。但是由於尚未物色到擔任總統的適當人選故將“總統”席位空缺分彆設立行政、議政、司法三個委員會分掌各項權力；以“中華民國”為年號因帶有臨時性質故稱“臨時政府”。但“國旗”和“國歌”仍為北京政府時代的五色旗和卿雲歌。
“臨時政府”以齊燮元、董康、王克敏、王揖唐、朱深為常務委員；湯爾和、董康、王克敏分任議政、司法、行政各委員會委員長。行政委員會為處理政務的機關下設行政、治安、文教、法製及災區救濟各部以王克敏、齊燮元、朱深、王揖唐分任各部部長。1938年3月1o日成立了“中國聯合準備銀行”行與日元等值的“聯銀券”。4月1日行政委員會各部部長改稱總長組織機構有所增加和調整計有內政、財政、治安、教育、實業、法製各部及外事局、建設總署等。
1937年12月24日日本內閣會議通過了《處理中國事變綱要》案對華北日軍成立“臨時政府”的方針予以肯定。《綱要》規定對於“臨時政府”要逐步擴大和加強使它成為重建“新中國的中心勢力”。其所轄區域“由軍事行動進展的程度而定但大致定為河北、山東、山西三省及察哈爾省的一部分取消冀東自治政府使之與新政權合並”。據此此前成立的平津地方維持會宣布結束；冀東防共自治政府亦於1938年2月1日取消所轄冀東2o餘縣地區劃歸河北省政府。在此前後華北日本方麵軍在占領的隴海鐵路線以北區域的河北、山東、山西、河南、北平、天津等省市及以徐州為中心的江蘇和安徽北部地區相繼成立了隸屬“臨時政府”的各偽省市政府。
上述《處理中國事變綱要》規定在政治上日本將通過派遣顧問對偽臨時政府在製定政策方麵進行指導；在經濟上將由日本對華北經濟進行開和統製。為此1938年4月17日即由華北日軍司令官寺內壽一與王克敏簽訂了關於政府顧問的《約定》顧問便成了淩駕於“臨時政府”之上的“欽派總管”；此前的3月26日雙方已簽訂了成立中日經濟協議會的《覺書》由日本最高經濟顧問掌握經濟的最高權力。6月27日日本成立了華北開公司由該公司對華北的交通、通信、礦業、鹽業、電力等重要產業進行開、統製和經營。
繼“臨時政府”之後1938年3月28日日本華中派遣軍也在南京扶植老牌親日分子梁鴻誌以及陳群、溫宗堯等人成立了號稱中華民國的“維新政府”。梁鴻誌曾任北京政府安福國會參議會議員兼秘書長；陳群曾任國民黨都警察廳廳長溫宗堯曾任廣州軍政府總裁。“維新政府”轄區為華中的江蘇、浙江、安徽三省及上海、南京兩特彆市地區將來還要包括華中的其他地區及華南地區。根據日本政府決定的《調整華北及華中政權關係要領》的規定華中新政權是一個地方政權；原則上以“臨時政府”作為中央政府儘快使其合並統一。
“維新政府”雖為地方政府卻設有類似中央政府的行政、立法及司法三院但因司法院長找不到人選僅設行政及立法兩院；以溫宗堯為司法院院長梁鴻誌為行政院院長；另設議政委員會為最高權力機關。議政委員會設常務委員3人由梁鴻誌、溫宗堯及內政部長陳群組成；行政院下設交通、外交、綏靖、教育、內政、財政、實業及司法行政各部。“維新政府”的所有政務與“臨時政府”一樣由特彆設立的日本顧問部控製。至同年8月相繼在蘇州、杭州及蚌埠成立了江蘇、浙江、安徽各偽省政府。1938年1o月16日和翌年3月3日相繼將原偽上海和南京兩市政公署改稱上海和南京兩特彆市政府。
以上海為中心的長江三角洲地區是中國的經濟和金融中心因此成為日本經濟掠奪的重地區。為此1938年1o月3o日日本在上海設立了“華中振興股份有限公司”下設交通運輸、通訊、電氣、瓦斯、水道、礦產、水產及其他公共事業或產業等共計14個子公司幾乎所有經濟部門都操之於該公司之手。1939年5月更以“維新政府”的名義成立了“華興商業銀行”行紙幣“華興券”。
1938年7月15日日本五相會議決定了《建立中國新中央政府的指導方針》其辦法是先使“臨時和維新政府合作建立聯合委員會其次使蒙疆聯合委員會與之聯合。以後上述各個政權逐漸吸收各種勢力或與他們合作使之形成真正的中央政府”。
所謂“蒙疆聯合委員會”是日本關東軍於1937年11月22日將先後在察哈爾省的張家口、晉北的大同及綏遠省的歸綏占領區成立的察南、晉北和蒙古聯盟三個“自治”政府合並成立的一個傀儡組織由日本特務機關長金井章次為最高顧問並代總務委員會委員長；卓特巴紮布等為總務委員。1938年8月1日由德王（德穆楚克棟魯普）任委員長。9月9日日本五相會議根據日本華北方麵軍和華中派遣軍達成的協議決定了《聯合委員會樹立綱要》。但是關東軍堅持必須保持“蒙疆”的獨立性不許其與“臨時”、“維新”等組成聯合委員會結果隻得由“臨時”與“維新”兩偽政府於9月22日成立了“中華民國聯合委員會”由雙方各派三人組成其權限是對有關交通、電信、郵務、金融、海關、統稅、鹽務、文教及思想等需要統製之事項進行協議。
11月3o日日本禦前會議決定了《調整日華新關係的方針》將華北和“蒙疆”劃定為國防上、經濟上（特彆是有關資源的開和利用方麵）的日華緊密結合地區。在“蒙疆”地方除上述外特彆為了防共應取得軍事上、政治上的“特殊地位”。據此日本駐蒙兵團和興亞院蒙疆聯絡部於1939年1月1日將“蒙疆聯合委員會”改稱“蒙古聯合自治政府”以德王（德穆楚克棟魯普）為主席以張家口為“政府”所在地以“龍旗”為偽政權旗幟用成吉思汗紀元。由此包括晉北13縣在內的綏遠、察哈爾地區便成為在日本直接統治下的特彆“高度防共自治區域”。
第二節汪精衛投敵與日本關於成立“新中央政府”的方針1938年1月16日日本相近衛表了“不以國民政府為對手”聲明後為實現在中國建立“新中央政府”以圖迫使重慶國民政府對日屈服和投降日本在占領區建立傀儡偽政權的同時暗中策動時為國民黨副總裁、國民參政會議長的汪精衛脫逃重慶降日反蔣另立中國“新中央政府”。同年12月19日汪精衛根據與日方簽訂的上海重光堂秘密協議由重慶逃抵越南河內29日表《豔電》響應近衛22日表的招降聲明。按照計劃汪本預定在日軍占領和尚未占領的雲南、四川及廣東、廣西四省地區建立反蔣政府但由於龍雲等人不予響應使其計劃破產。汪精衛乃進而於1939年2月派高宗武向日方提出了與淪陷區各已成立的偽政權及日本正在策反的吳佩孚等合流在南京成立以其為的“新國民政府”的計劃。日本內閣決定予以支持。於是汪由河內潛往上海後即於5月31日偕周佛海、陶希聖、高宗武、梅思平前往東京與日本當局進行組府交涉。為此6月6日日本五相會議作出了《樹立新中央政府的方針》的決定。
《方針》規定“新中央政府”要以汪精衛、吳佩孚、已成立各偽政權及“改變主意的重慶政府”等為其構成分子；“新中央政府”必須以1938年11月3o日日本禦前會議決定的《調整日中新關係方針》為依據。並規定華北應是國防上經濟上的日華緊密結合地區（蒙疆為特彆高度的防共自治區域）長江下遊地區在經濟上作為日華緊密結合帶華南沿海特定島嶼設立特殊地位並要特彆考慮對現有政權的特殊關係的處理。以此為依據與日本正式調整國交。參加“新中央政府”的所有成員必須先接受上述原則；“新中央政府”的構成及成立的時間要以日本適應於綜貫全局的戰爭指導上的階段以自主的觀處置之。
7月9日汪精衛在上海表《我對於中日關係之根本觀念及前進目標》的廣播講話宣布與重慶斷絕關係。汪精衛在結束與日方的交涉返回上海之後8月28日在上海召開了所謂“中國國民黨第六次全國代表大會”當上了“國民黨”的主席並獲得了“延請國內賢智之士參加中央政治委員會”準備國民政府“還都”南京的“授權”。據此汪精衛便緊鑼密鼓地與北平、南京兩偽政權要進行合流的談判並與吳佩孚密信往返促其“出山”。為接受日本所提要求11月1日起周佛海、陶希聖、梅思平、林柏生以及陳公博等人代表三方與代表日本政府的梅機關之間開始了“內約”談判至12月3o日簽訂了《調整中日新關係之協議文件》。
協議文件規定第一在中日“滿”共同建設東亞新秩序的口號下除承認“滿洲國”外還要設定在華北及內蒙之國防上及經濟上中日間“緊密合作地帶”；為防共起見在內蒙特彆設定軍事上及政治上特殊地位；在長江三角地區具體實現中日間經濟上之緊密合作；在華南特定島嶼具體實現軍事上緊密合作。並在秘密及極密諒解事項中詳細規定了日本在軍事上、經濟上和政治上的廣泛權利。第二確定了“中央政府”與“既成政權”的關係即取消“臨時政府”之名稱其政務由新成立的華北政務委員會繼承仍以五色旗為政權旗幟；取消“維新政府”但其所辦事務應維持現狀；對於蒙古聯合自治政府承認其高度防共自治權仍以龍旗為政權旗幟以成吉思汗為紀元。第三規定了日本與“新中央政府”的關係中央政府不聘請政治顧問有關兩國間的協議事項由日本駐華大使任之但在中央及省市縣政府中得聘請財政、經濟、自然科學之技術顧問在最高軍事機關聘請軍事顧問並派往防共軍事上之必要地；而所謂軍事顧問並非隻管軍事實際上操縱了所有政務。由此保證了日本對汪精衛之中央政府及地方政府之嚴密控製使其成為日本之傀儡。關於汪精衛與吳佩孚合作問題12月4日吳因牙疾而死從而消除了汪精衛的組府障礙。
由於上述密約的簽訂日本興亞院於194o年1月6日通過《中央政府成立綱要案》後8日日本內閣臨時會議決定了支持汪精衛成立“中央政府”的基本方針。至此汪精衛始得在日本梅機關的導演下於1月下旬與南北兩偽政權的王克敏、梁鴻誌等在青島舉行會談就“中央政府”機構的主要人選以及召開中央政治會議成立“中央政府”等事項達成協議。關於與“蒙古聯合自治政府”關係的處理在會談開始前由周佛海代表汪精衛與德王代表李守信簽訂《備忘錄》承認了“蒙古聯合自治政府”為高度防共自治區域。汪精衛“還都”南京之舉終於被提上日程。
第三節汪精衛國民政府的僭立3月2o日至22日汪精衛在南京召開了有汪記國民黨中央執監委員、偽臨時政府與維新政府、“蒙古聯合自治政府”、國家社會黨、青年黨及所謂無黨派人士參加的中央政治會議相繼通過了“授權”汪精衛決定中日新關係調整方針、“中央政府”樹立大綱及政綱、中央政治委員會組織條例、修正國民政府組織係統表、修正國民政府組織法第15條廢止“臨時政府”與“維新政府”名稱及其善後辦法設置華北政務委員會實施憲政對重慶政府處置方法以及偽國民政府各院部會主要人事等案。
《中央政府樹立大綱》規定偽府名稱為“國民政府”“都”設於南京“國旗”為青天白日滿地紅旗但另附標誌成立日期為3月3o日。《修正國民政府組織法第15條》規定憲法未公布以前行政、立法、司法、監察、考試各院各自對中央政治委員會負責。關於臨時、維新兩偽府原政府取消善後辦法規定“臨時政府”所辦政務由“國民政府”令華北政務委員會接收並從調整；所有人員由華北政務委員會和“國民政府”分彆儘量任用。
偽府組織號稱“還都”故盜用重慶國民政府組織係統設主席及行政、立法、司法、監察、考試五院及軍事委員會以重慶國民政府主席林森為主席由汪精衛代理；汪精衛陳公博、溫宗堯、梁鴻誌、王揖唐分任各院院長。行政院設內政、外交、財政、軍政、海軍、教育、司法行政、工商、農礦、鐵道、交通、社會、宣傳、警政等14部及賑務、華僑、邊疆、水利等4委員會由陳群、褚民誼、周佛海、鮑文樾（代）、汪精衛（兼）、趙正平、李聖五、梅思平、趙毓鬆、傅式、諸青來、丁默邨、林柏生、岑德廣、陳濟成、羅君強、楊壽楣等任各部部長及各委員會委員長。
軍事委員會委員長汪精衛下設參謀本部、軍事參議院、軍事訓練部、政治訓練部及開封、武漢兩綏靖主任公署、華北及蘇浙皖三省綏靖軍；由楊揆一（代）、任援道（代）、蕭叔萱（代）、陳公博（兼）、劉鬱芬、葉蓬、齊燮元等分彆任總長、院長、主任及總司令。
華北政務委員會委員長王克敏設常務委員及內政、財政、綏靖、實業、教育、建設6個總署及政務廳；由王克敏（兼）、汪時璟、齊燮元、王蔭泰、湯爾和、殷同任督辦常務委員朱深兼任政務廳廳長。
另設中央政治委員會為偽府最高之指導機關其組織條例規定有關立法原則、施政方針、軍事及外交大計、財政及經濟計劃、國民政府主席及委員、各院院長、副院長暨各政務官之人選以及中政會主席認為應交會議之事項均應交該會決議；中政會主席由中國國民黨中央執行委員會主席任之委員24至3o人由主席就國民黨中央執監委員、其他合法政黨乾部人員、在社會上負有重望之人士中分彆指定或延聘；委員會設常委6至8人由主席指定；下設法製、內政、外交、軍事、財政、經濟、教育及其他專門委員會3月27日增設社會事業專門事業委員會和秘書廳。3月24日汪精衛以中政會主席身份決定並公布了當然委員、列席委員、指定委員、聘請委員等名單。3月26日公布了中政會秘書長、副秘書長及上述各專門委員會主任、副主任名單。
3月3o日汪精衛率各院、部、會的部長、副部長、委員長、副委員長在偽府所在地即原國民政府考試院寧遠樓舉行就職典禮宣布“國民政府還都南京”。在此前的29日偽維新政府表解消聲明宣布即日起解消。3o日偽臨時政府及兩政府聯合委員會宣布取消；華北政務委員會亦於是日宣布成立王克敏等宣布就職。華北政務委員會所轄地域為內長城線（含）以南的河北、山西（晉北13縣地區劃入“蒙古聯合自治政府”所屬地區）及山東三省。但日本華北方麵軍駐紮占領的河南東部、北部和以徐州為中心的蘇北與皖北地區隸屬於華北政務委員會。至於日軍在占領廣州、武漢後在廣州成立的偽廣東省政府在漢口成立的偽漢口特彆市政府在武昌成立的偽湖北省政府由於這些地區分屬日本華中第11軍和華南第21軍占領區在日本分而治之政策下兩偽省政府及漢口特彆市政府均在當地日軍控製之下。因此汪精衛偽國民政府雖號稱“新中央政府”實際上不過是取代偽維新政府而已。
第四節“國交”調整談判與日本對偽府的承認日本政府在作出準許汪精衛成立“新中央政府”的決定時提出了一個保留條件即先派特派大使調整邦交以為事實上的承認；再派全權大使為法理上之承認。因此汪偽政權成立時不僅在國際上無任何國家予以承認就連其炮製者日本也未予以正式承認。
關於“國交”調整談判日本作為對汪精衛的許諾決定派遣前相阿部信行為特派大使。4月23日阿部率領“日本國民慶祝國民政府成立使節團”到南京26日參加慶祝“還都”典禮。但是由於日本時在香港與宋子良間的談判即所謂“桐工作”一直在時斷時續地進行同時由興亞院成立的條約對策委員會對於有關條約的原則和各項要求正在擬定方案之中因此日方一直拖延談判開始日期。直至6月11日日本政府與軍部聯絡委員會在對條約委員會擬定的條約草案審定後始向阿部信行出訓令指出日本對承認“新中央政府”要以簽訂條約的形式進行並規定此次談判按1939年12月簽訂的《內約》之要求進行先要汪方做到全麵確認《內約》但日方不受《內約》的約束。
汪、日“調整國交”談判於7月5日開始至8月28日經過15次正式會談和一係列非正式會談完成了所有問題的討論。31日舉行第16次會議亦即最後一次會議由中方主席委員褚民誼日方主席委員日高在條約上進行草簽。一共達成了《基本關係條約》、《附屬議定書》、《附屬議定書了解事項》、《附屬秘密協議》及《附屬秘密協定》、《中日滿共同宣言》等9項議案不僅包含了《協議文件》的全部內容而且日本惟恐有所遺漏還在條約中特彆規定“協議文件之內容中此次雖有未經訂入者但確認之效力存續將來仍可依據《協議文件》之規定努力求其實現。又為補充條約及附屬文書計仍宜依據《協議文件》再對具體事項締結協定。”儘管如此但日本並未立即予以簽字由於日本期待與重慶的交涉取得成功以便在重慶與南京實現合流與合作的形勢下實現其滅亡中國的目的因此一直不予正式簽字。直至9月下旬香港談判毫無結果日本中國派遣軍總司令部不得不下令終止“桐工作”之進行。但日本政府仍寄希望於通過“錢永銘路線”對重慶的誘降活動成功。直到11月下旬“錢永銘工作”毫無進展日本政府才不得不決定與汪精衛正式簽訂《基本關係條約》並表《中日滿共同宣言》由汪精衛正式承認偽滿洲國日本則正式承認汪精衛南京國民政府。在簽約的前一天汪精衛依據日方的要求正式就任“國民政府主席”。
第五節日本對偽府的強化汪精衛“新中央政府”成立後日本不僅依據汪日《協議文件》相繼派定了以影佐禎昭為最高軍事顧問、以青木一男為經濟顧問的經濟顧問團以及所謂教授、技術人員等各種名義對汪偽各級政權進行“內部指導”還通過“興亞院”及其在各占領區設立的“聯絡部”進行“外部指導”對其嚴密控製。而且南京的中國派遣軍總司令部及各地的日軍對於汪偽政權更是號令一切。正如當時人所描寫的那樣汪精衛的號令不出南京城門。日本直到迫於與重慶和平談判無望在承認汪偽政權之後才轉而以強化汪偽政權為主要方針。
先樹立汪記國民黨的中心勢力。在汪偽政權成立前日本相繼於1938年在南京成立了大民會、1939年在上海成立了新亞建國運動本部、194o年在武漢成立了共和黨等三個漢奸組織其目的是本其分而自治之方針借這些組織來削弱汪偽國民黨的勢力。汪偽政權成立後汪精衛在增強其“中央政府”權力的同時要求日本取消上述三組織獲日本的同意汪遂通過12月15日召開的汪記國民黨三中全會以上述三組織加入偽國民黨的形式使其解散。
第二允許成立“中央銀行”並行紙幣中儲券。加強偽府財政成立“中央銀行”是汪精衛在籌組偽府時向日本提出的要求。偽府成立之後很快成立了中央銀行籌備委員會並定名為“中央儲備銀行”。但是由於日本在華北已成立了“中國聯合準備銀行”行與日元等值的聯銀券；在隴海路以南的華中、華南占領區不僅行軍用手票而且由“維新政府”成立了華興商業銀行行“華興券”日本害怕汪記中央銀行的成立會影響其既定的金融體係因此遲遲不予許可。
由於對重慶誘和無望出於利用汪記中央儲備銀行行紙幣打擊法幣破壞中國政府的金融遂於194o年12月17日與偽財政部長周佛海簽訂了《關於設立中央儲備銀行之覺書》確保了日本對該行的嚴密控製。1941年1月6日偽中央儲備銀行在南京成立並開始營業。繼而在上海、杭州、蘇州等城市建立分行、支行與辦事處等機構。
依據《中央儲備銀行法》規定該行為“國家銀行由國民政府設置之”。並由“國民政府”授權行本位幣及輔幣之兌換券經理國庫；承募內外債及其還本付息事宜。行的中儲券為1元、5元、1o元、5o元及1oo元並行輔幣1分、5分、1角、2角、5角。中儲券行之初與法幣等值。1942年3月日本政府決定對法幣進行壓迫並以中儲行為日本軍費及其他必要資金的調劑銀行即以種種強製手段限製法幣的流通使用、攜帶與保存3月強製兌換。1943年4月1日起日本決定停止在華中、華南占領區行軍票所有該地日軍在華支出及銀行存款、借款、彙兌等項支付亦不再使用軍票。因此中儲券遂成為汪偽政權統治區的唯一通貨。
第三在政治上日本通過“清鄉”運動鞏固和擴大其占領區域促使德、意法西斯盟國承認汪偽政權以增強其政治地位。
早在194o年11月13日日本禦前會議在《處理中國事變綱要》的決定中便提出為實施對華長期作戰的戰略對於汪精衛國民政府重要的是使其專事協助日本加強綜合作戰力量使它向日軍占領區內努力滲透其政治力量。據此南京日本中國派遣軍總司令部製定了《長期作戰政治策略指導方針概要》分彆從政務、經濟和思想三個方麵提出了具體要求經由最高軍事顧問影佐向汪提交了“清鄉”計劃1941年3月24日遂由偽中央政治委員會會議通過成立以汪精衛為委員長以特工頭子李士群為秘書長的“清鄉委員會”案。
1941年6月16日至25日汪精衛應召到東京由相近衛及內閣要員麵告日本政府的決定。24日近衛與汪精衛表《共同宣言》聲稱雙方相誓為建設東亞新秩序之共同目標更進一步之努力。“國民政府”務必在政治上、軍事上、經濟上中日攜協力之具體事實；日本政府亦對之為更進一步之援助俾國民政府能揮獨立自由之權能以努力於分擔建設東亞新秩序之責任。為此日本政府宣稱向汪3億日元政治貸款並贈送一架海軍運輸機改作汪精衛的專機汪取名為“海鶼”號。
早在汪赴日之前日本外相鬆岡洋右於4月間通過對德國的訪問使德國政府同意由德、意等國宣布對汪偽政權的承認。汪在東京時日本政府即將此一決定向其作了通告。汪返回南京後的7月1日和2日德國、意大利、羅馬尼亞、斯洛伐克、克羅地亞、西班牙、匈牙利、保加利亞等8國宣布承認汪精衛國民政府8月18日丹麥亦宣布承認。
汪與近衛共同宣言中的所謂“國民政府”必須中日攜協力之具體事實是要求汪偽政府努力協助日本即將在蘇南地區動的“清鄉”運動。從1941年7月1日至1943年間日軍相繼從以蘇州為中心的蘇南地區開始然後擴及太湖東南地區、上海市區、鎮江地區、蘇北地區以及蚌埠地區進行了一期又一期的“清鄉”。汪偽政權通過偽清鄉委員會組織了龐大的政治、經濟、軍事、警察、稅收以及文化教育等各種機構與之配合妄圖憑借日本的刺刀建立起“和平”的模範區域實現由局部的“和平”拓展至全麵“和平”的夢想。至1943年5月由於漢奸集團間的權力爭鬥和“清鄉”的失敗汪偽國民政府將“清鄉委員會”撤銷“清鄉”活動改由各偽省、市政府負責。
推行奴化統治使中國人民成為日本奴役下的順民、良民既是日本的要求也是汪偽政權努力追求的目標。為此汪精衛除推行奴化教育外還開展了“東亞聯盟運動”和“新國民運動”。
所謂“東亞聯盟”是九一八事變製造者之一的石原莞爾和板垣征四郎最早提出的。1939年8月石原莞爾為使近衛提出的建設“東亞新秩序”侵略目標具體化提出了中國與日本、“滿洲國”實現“國防的共同經濟的一體化政治的獨立”的口號並在日本國內得到了一些議員的響應由此而開展了“東亞聯盟運動”。194o年5月漢奸繆斌先在北平成立了“中國東亞聯盟協會”接著偽廣東省教育廳長林汝珩、偽南京市長周學昌等人也相繼在廣州成立了“中華東亞聯盟協會”在南京成立了“東亞聯盟中國同誌會”並出版刊物鼓吹“東亞聯盟”的理想。
“東亞聯盟”口號一經提出便得到汪精衛的熱烈讚同。在“東亞聯盟中國同誌會”成立後的12月4日汪致信日本相近衛認為東亞聯盟四大口號洵屬切要“蓋條件鮮明、主張堅定一般青年愛國家、愛民族之心得到滿足始能放心踏步向東亞複興、中日共榮之大道前進”。並要求由日本“躬執桴鼓”。
1941年2月1日在日本中國派遣軍參謀總長板垣征四郎的支持下汪精衛在南京成立了以其為會長的“東亞聯盟中國總會”。其宗旨為對外實現“中日滿的結合”進而建立以日本為主宰的“東亞新秩序”。“東亞聯盟中國總會”成立後除將廣州、南京之東亞聯盟改為分會外還相繼在上海、武漢等地建立各省、市分會並出刊《東亞聯盟》月刊等刊物。
汪精衛既希望借“東亞聯盟”的“政治獨立”主張使其國民政府取得獨立的地位也希圖借“東亞聯盟”運動之開展促使重慶當局放棄抗戰參加其“和平運動”而同歸於複興中國複興東亞之途。但是正當汪精衛不遺餘力地鼓吹開展“東亞聯盟”運動時日本國內卻開始了對這一運動的批判稱聯盟論主張中日“滿”平等的結合是反對日本肇國精神晦冥皇國的主權地位故意無視日本的領導嚴厲禁止其組織的活動。曾支持成立“東亞聯盟”中國總會的板垣征四郎也於7月調離南京。“東亞聯盟中國總會”並未遭解散成為一個奴化宣傳的組織。
所謂“新國民運動”是按照汪精衛鼓吹的“清鄉先要清心”即要使民眾信仰“和平運動”之口號。會議表的《宣言》稱新國民運動的開展是為實現“和平建國”之目標使民眾樹立新的精神的、物資的基礎在精神上“使人人皆能有至誠則恒舍身救世之素養”努力於“和平運動”；在物資上有“勞身熟思銖積寸累之習慣”以便為日本侵華戰爭物資並能認定“和平”為唯一出路。
日本動號稱“大東亞戰爭”的太平洋戰爭後汪偽國民政府更把“新國民運動”的推行作為支持“大東亞戰爭”的重要手段。31日偽中央政治委員會通過了《新國民運動綱要》並於1942年元旦表。《綱要》鼓吹為完成大東亞戰爭樹立新精神從今以後把愛中日愛東亞的心打成一片要從物資上、人力上為日本支持。6月2日汪偽行政院又決議設立“新國民運動促進委員會”。7月9日偽中央政治委員會更通過《國民實施訓練案》普遍成立青年團與童子軍的組織以此作為對青少年進行奴化訓練的機構。
第六節向英美宣戰與偽府機構的調整日本動太平洋戰爭後汪偽國民政府即以“同甘共苦”的口號表示全力支持。為此汪精衛不僅一再鼓吹要把偽府的一切措施用於支持大東亞戰爭且於1942年5月4日親往長春對“滿洲國”進行訪問以表示偽國民政府與“滿洲國”團結一致地協助日本。接著向日本提出了對英美宣戰參加大東亞戰爭的要求。但日本既疑心汪偽政權之所以要求參戰是為了借機獲得英美在上海等地的權益又擔心會因為南京政府的參戰招致中國民心的背離因此遲遲未作出允許其參戰的決定。直至日軍在太平洋戰場接連慘敗為挽救戰局日本禦前會議乃於12月21日作出了《為完成大東亞戰爭處理對華問題的根本方針》的決定以加強偽政權的政治力量實現寧渝合流、蔣汪合作為目標。
所謂加強政治力量包括在政治上減少乾涉並加強偽中央政府對地方政權的指導；撤銷租界和撤廢治外法權使汪偽政權在物資和維持治安上不遺餘力地和日本徹底合作；在經濟上改變當前由日本全部統製的政策以增加日本獲取戰爭必須的物資為主要目標並在設法重開和取得占領區內的重要物資的同時積極奪取抗戰區的物資。
1943年1月9日根據日本的指令偽中央政治委員會臨時會議通過向英美宣戰案表《宣戰布告》；成立以汪為主席的最高國防會議作為戰時最高權力機構。與此同時汪精衛還與日本駐南京大使重光葵簽訂《共同宣言》和《交還租界與撤廢治外法權協定書》宣稱雙方為完成對英美作戰在軍事上、政治上、經濟上實行全麵合作；日本聲明交還在華專管租界及公共租界並撤廢在華治外法權。
與此同時日本允許從2月5日起在汪偽政權所在地區取消青天白日滿地紅旗幟上附加的寫著“和平、、建國”字樣的三角形黃色布片；從2月9日起華北政務委員會所在地取消五色旗改懸青天白日旗。3月23日偽行政院會議撤銷了1942年5月設置的浙東特彆區公署恢複原浙江省政府建製。26日將廈門市改為行政院直轄市。5月6日偽中央政治委員會會議決議設置江西省政府；6月19日省政府成立轄九江、星子、德安、瑞昌、南昌、永修、新建、安義等八縣及南昌市、廬山特彆區以及安徽省的彭澤、湖口等縣地區省治九江。27日成立江蘇省第一區行政督察專員公署。1o月5日偽府特派胡毓坤為軍事委員會駐華北委員設立駐華北委員會辦事處；7日偽中央政治委員會通過司法行政部華北事務署案以示軍事與司法的統一。1944年1月取消1942年1月15日設置的蘇淮特彆行政區公署改設淮海省政府省治徐州並將蘇北各縣交還江蘇省政府。於此使汪偽政權統治區域有所擴大。
在此之前的1942年8月2o日偽中央政治委員會為參加對英美作戰對軍事委員會組織機構進行過調整將隸屬行政院的軍政部及海軍部改隸軍事委員會並將軍政部改稱6軍部；將原辦公廳、參謀部、軍事及政治訓練部合並為6軍編練總監；設參謀本部、軍事參議院及總務廳。1943年1月13日為適應“參戰”的需要偽最高國防會議決議改組行政機構將行政院全國經濟委員會、新國民運動促進委員會隸屬於國民政府；社會運動指導委員會與賑務委員會合並為社會福利部；糧食管理委員會改為糧食部；撤銷邊疆委員會在內政部內設邊疆局；撤銷僑務委員會於外交部內設僑務局；將水利委員會與交通部合並改設建設部；各部設次長一人取消原有政務及常務次長名義增設谘詢委員。2o日偽最高國防會議決議調整地方行政機構將省主席製改為省長製現任省政府委員改為參事；修訂194o年12月19日製定的全國經濟委員會組織條例除仍由行政院院長兼委員長外增派行政院副院長和華北政務委員會委員長兼副委員長。
1月19日汪精衛表《告將士書》要偽軍加強訓練以圖迅掃英美敵氣。2月15日召開軍事會議策劃協助日軍進行大東亞戰爭問題；3月1o日由偽中央軍校學生與日軍舉行聯合軍事演習；14日東條英機來華視察軍事抵南京時汪精衛即提出允許其擴建軍隊和給予武器援助等項要求。4月7日陳公博作為特派大使訪日在抵達東京對記者表談話時稱國民政府將竭其人力物力協助日本進行大東亞戰爭無論有任何犧牲都不推辭。27日偽軍事委員會派6軍部長葉蓬率軍事視察團去日本。5月6日葉蓬在日本6相東條和參謀總長杉山元聯合舉行的招待會上致答詞時稱國民政府一經實現參戰便不容瞻顧徘徊。所謂甘苦與共、生死相依乃是自然之理。國民政府及其軍隊將不計現代作戰所需條件為何不問將來勝敗屬誰惟以道義與感情之所在及決心與作為之所向與日本協力到底作戰到底。偽國民政府為動民眾“參戰”在向英美宣戰的當天下午在南京舉行“國民精神總動員都民眾大會”汪精衛在講話中鼓吹要以同甘共苦、同生共死的精神與日本協力實現東亞的共榮。次日偽行政院召開各偽省市長會議策劃宣戰後中央及地方戰時經濟如何增產、如何加強治安、如何開展新國民運動及實行國民精神總動員等問題。12日偽南京市政府組織了民眾擁護參戰示威遊行。接著各偽省市政府在蘇州、廣州、武漢、杭州、上海、蚌埠等地相繼舉行擁護參戰擊潰英美示威集會。偽新國民運動促進委員會、偽教育部都相繼召開會議鼓吹與日本同心協力推進實施“死中求生亡中求存”。為推進新國民運動的開展偽上海、南京市政府及各偽省政府相繼成立新國民運動促進委員會分會。6月2o日更成立新國民運動促進委員會暑期集訓委員會先後在南京、上海兩地開辦了公務員及青少年團集訓營。由汪精衛、陳公博、周佛海等人親自講解《新國民運動綱要》等。隨著汪偽政權的“參戰”偽軍也有相當大的展。汪偽政權成立之初主要是接收了原維新政府所屬的蘇浙皖綏靖軍於1941年1月將其改稱第一方麵軍以任援道為司令。同年2月國民黨魯蘇遊擊縱隊副總指揮李長江率部投敵參加汪偽政權所部改稱和平建第一集團軍以李長江為總司令。1942年1月汪偽軍事委員會以偽6軍軍官學校畢業生為骨乾將日軍移送的被俘國民黨官兵組建成警衛師以李謳一為師長。同年4月冀察戰區所屬第39集團軍總司令孫良誠投敵參加汪偽政權所部改編為第二方麵軍以孫良誠為總司令。1943年1月魯蘇戰區新編第四師師長吳化文；4月新5軍軍長孫殿英；5月第24集團軍總司令龐炳勳；6月蘇魯戰區第112師師長榮子恒等相繼率部投敵參加汪偽政權各部分彆改編為第三、第五、第六方麵軍和第十軍以吳化文、孫殿英、龐炳勳為各方麵軍總司令以榮子恒為第十軍軍長。在此前後偽軍事委員會將警衛師改稱警衛第二師並相繼成立警衛第一師及第三師。除此還有由蘇豫綏靖公署撤銷後改編的以張嵐峰為總司令的第四方麵軍以及廣州、武漢、徐州、九江等綏靖公署所屬偽軍。194o年7月成立的偽財政部中央稅警第一、第二兩團也於1943年3月合編為中央稅警總團總團長羅君強。
依據汪精衛與重光葵簽訂的《交還租界和撤廢治外法權協定》2月9日偽行政院成立了以褚民誼為主任委員的接收租界和撤廢治外法權兩委員會。3月14日褚民誼與重光葵簽訂《交還專管租界實施細目協定》由日本交還杭州、蘇州、漢口、沙市、天津、福州、廈門及重慶等地租界。22日簽訂交還北京公使館區實施條款；27日簽訂交還鼓浪嶼公共租界實施條款。29日褚民誼與意大利大使戴良誼簽訂《關於意大利政府交還北平使館區域行政權協定》。6月3o日褚民誼與重光葵簽訂《關於交還上海公共租界條款》。7月22日褚民誼與法國維希政府大使館參事簽訂《關於交還上海專管租界實施條款》並於3o日接收了上海法租界8月1日接收了上海公共租界。偽上海特彆市政府將兩租界區改為上海特彆市第八及第一區由陳公博兼兩區公署署長。在此之前的7月31日汪日間還簽訂了《關於對在中華民國之日本國臣民課稅之條約》及《附屬協定》。條約規定在華日本國臣民不受較次於中華民國國民之待遇如僑民應有依據司法手續者在服從中國裁判轄權以前由日本國領事館行之8月1日起實施。
5月31日日本禦前會議通過《大東亞政略指導大綱》案決定與汪精衛改訂基本關係條約締結日中同盟條約借此相機指導偽國民政府實施對重慶政府之“政治工作”以圖實現“中國事變”和平解決。為此1o月3o日依據日本的定案汪精衛與日本大使穀正之簽訂了《同盟條約》及《附屬議定書》。《同盟條約》規定雙方為永久維持善鄰友好之關係及建設大東亞並確保其安定起見應在各方麵采取互助敦睦之方法互相緊密協力儘量援助和實行緊密的經濟提攜從即日起廢除《基本關係條約》。
在經濟上日本為便利搜刮軍事物資宣布放棄對占領區經濟的獨占和統製將物資統製權移交汪偽政權。
3月13日偽最高國防會議決議成立由原交通銀行總經理唐壽民任理事長的全國商業統製總會由該會負責實施收買配給統製物資、物資交換、營運、軍需物資的采購等事宜。17日成立了由中日雙方派員組成的“物資統製審議委員會”作為實施統製的決策機構。該會雖然由偽財政部部長周佛海任委員長但物資統製審議權完全操於副委員長、日本公使堀內乾城之手。
商統會成立後在打擊囤積的口號下於3月24日下令自即日起在上海實行棉紗棉布存貨登記。4月1日上海市經濟局下令自5日起主要物品總登記。5月3日偽最高國防會議通過《囤積主要商品治罪暫行條例案》。13日偽最高國防會議通過成立以偽上海市長陳公博為委員長的汪日聯合上海物資調查委員會對上海市所有紡織廠及商號的棉紗及棉布存貨進行實地調查登記。
7月14日日本大本營與政府聯絡會議決定了對華緊急施策案決定對上海現存全部棉紗棉布實行強製收買。8月9日汪精衛在上海召開最高國防會議臨時會議作出了強行收買棉紗棉布的決定指定全國商業統製總會實施。17日商業統製總會成立收買棉紗棉布上海辦事處23日起開始強製收買。9月1日對上海市所有針織廠及商號所存針織品如毛巾、手帕、汗衫、線襪等進行登記並對主要工業原料品進行調查。24日物資調查委員會頒布《棉紗棉布查緝辦法》及《密告及查獲非法囤積主要物資給獎辦法》以儘力搜刮。偽江蘇、浙江、安徽、湖北等省市政府也相繼成立了物資調查委員會對所有物資進行調查與統計。
繼上海之後1o月12日起又先後在南京、鎮江、江陰、南通、無錫、蘇州、杭州、蚌埠、蕪湖等地實施棉紗棉布登記及收買。
除棉紗棉布外糧食的掠奪也是日軍的重要目標。為此9月7日汪日雙方聯合成立了米糧統製委員會由該會負責執行米糧收買配給計劃和負責采購供應日軍用米等事宜。1o月18日米統會在蘇浙皖三省的南京、鎮江、蘇州、無錫、蕪湖、嘉興、湖州等21處設辦事處作為日本軍用米的采辦處。在米統會成立的前後成立了麥粉及日用品統製委員會。除此日偽還通過獻鐵與獻金運動收集鋼鐵及貴金屬等物資。
第七節汪精衛斃命日本陳公博代理偽府主席1943年下半年伴隨日本帝國主義的即將滅亡汪精衛也病入膏盲。汪於1935年11月1日在南京遇刺後留在背部的鉛彈引炎症日夜疼痛不已。1943年11月日本政府為製造占領區各國傀儡政權一致支持日本的假象決定在東京召開由南京的汪精衛、偽滿的臧式毅以及菲律賓、緬甸、泰國、印度等國傀儡出席的“大東亞會議”。汪精衛應召抱病前往。由於病情日趨嚴重汪精衛乃以為其妻陳璧君檢查身體為名請求日本相東條派名醫往南京。13日東條即派內科專家黑川利雄到南京在為陳璧君檢查後也為汪作了檢查與診治。汪的病況無好轉遂於12月19日往南京日本6軍醫院施行手術將鉛彈取出。手術雖然良好創口也很快平複但延至1944年1月9日病況又開始惡化兩腿麻木不能行走。旋經黑川再次到南京檢查現汪患的是“脊骨瘤”這是一種不治之症。日本政府為延續汪的生命決定將汪接往日本名古屋帝大醫院治療。
汪精衛的病體雖然由於日本醫生的治療而得以苟延殘喘但終因醫治無術至11月1o日下午4時2o分氣絕斃命。11日下午由南京日本使館將死訊通知偽府。12日偽府成立了以陳公博任委員長的哀典委員會並表汪精衛之死訊。汪的棺材於是日傍晚運回南京。22日葬於南京梅花山麓。汪在赴日時其偽府主席職務由立法院長陳公博代拆代行；偽最高國防會議、中央政治委員會會議、軍事委員會常務會議均由陳公博主持；偽行政院事務及全國經濟委員會事務則由行政院副院長周佛海代拆代行。12日中午偽中央政治委員會召開緊急會議推舉偽府行政院院長及主席等繼任人選決定以陳公博任偽行政院院長代理偽府主席兼任軍事委員會及經濟委員會、新國民運動促進委員會委員長。接著偽府中央及地方機構人選進行了一係列調整。12月26日由周佛海繼任偽上海特彆市市長。
11月2o日陳公博在就任偽行政院院長代理偽府主席時聲稱要以汪精衛手定之政策為其奉行之政策不標新立異、另立方針。26日陳公博召開偽黨中央執行委員會臨時會議提出了“黨不可分國必統一”的口號尤以聲明“矢誌”以與重慶合流相標榜。同時集結偽軍部署軍事力圖與重慶聯合；如統一不成則圖謀以蘇北為基地在國共兩黨之外另立一局麵。
第八節汪偽政權的滅亡正當陳公博圖謀與重慶合流實現寧渝統一之際1945年8月15日日本帝國主義在中民和美英蘇等反法西斯國家的打擊下終於接受波茨坦公告宣布投降了。16日下午陳公博、周佛海奉日軍之命召開偽中央政治委員會臨時會議宣布偽府解散並將該會改為南京臨時政務委員會將偽軍事委員會改稱治安委員會；陳公博、周佛海為正、副委員長。存在了5年又5個半月的南京偽國民政府最終覆亡。
在日本即將投降尚未投降之時重慶國民政府為阻止領導的武裝力量接受日本投降收複淪陷區便對偽上海市長兼稅警總團總團長周佛海杭州偽12軍軍長丁默邨蘇州偽第一方麵軍總司令任援道蘇北偽第二方麵軍總司令孫良誠以及蚌埠、徐州、開封、武漢等地的偽軍將領張嵐峰、孫殿英、彭炳勳、吳化文、葉蓬等委以軍事委員會各路先遣軍司令或總指揮等名義令其維持各地治安並在美軍的大力支持下向華北、華南各地調兵遣將接受日本投降。
9月初當國民政府完成了對南京、上海、杭州、廣州、武漢、北平等城市的接收和軍事部署後由軍事委員會軍事調查統計局開始了緝捕漢奸的工作以誘捕、突然襲擊和以奸肅奸等手段相繼將各地主要漢奸一一逮捕。最早被捕的是時在廣州的汪妻陳璧君和偽廣東省省長褚民誼以及偽省府各廳廳長周應湘、汪宗淮、李蔭南等人。接著1o月14日以蔣介石接見為名將陳璧君、褚民誼解送南京寧海路軍統看守所關押。在南京和上海等地將偽府黨政軍部門的主要漢奸如偽內政部長梅思平、偽外交部長李聖五、偽海軍部長淩霄、偽中政會及最高國防會議秘書長兼軍委會經理總監岑德廣、偽軍事委員會參謀總長兼軍令部長胡毓坤、偽都憲兵司令陳皋、京畿“剿匪”總指揮鄭大章、偽警察總監李謳一、偽南京市長周學昌、偽軍事參議院院長楊揆一等一一捕獲。
一直盼望接受重慶委任的陳公博卻在無可奈何之中不得不於8月25日偕其妻李麗莊及親信莫國康、周隆庠、陳君慧、林柏生等人在日軍的引導下由南京乘飛機逃往日本以圖逃避應得的懲治。
陳公博等逃往日本後6軍總司令何應欽於9月9日向日軍總司令岡村寧次提出備忘錄要求將陳公博等人引渡回國。至9月3o日中國政府派軍用飛機往日本於1o月3日將陳公博引渡回國亦關押於寧海路軍統看守所。
北平、天津地區的緝捕工作於12月5日同時開始先後將偽華北政務委員會委員長王克敏及各總署督辦餘晉和、杜錫鈞、唐仰杜、齊燮元等人一一逮捕。在此前後相繼在濟南、太原、武漢、鄭州、蚌埠等地逮捕了大批漢奸。截至是年年底各地共拘捕漢奸4692人。在緝捕工作告一段落後便開始了對漢奸罪行的調查依法定罪。為此11月23日正式頒布了《處理漢奸案件條例》。12月6日又公布了《懲治漢奸條例》對漢奸之量刑作了具體規定。除軍事漢奸由軍統局處理外其餘政治、經濟、文化漢奸則交法院審理。
法院審理漢奸案犯的工作是從1946年3月開始的。3月1o日江蘇高等法院檢察官開始對陳公博偵察。4月5日江蘇高等法院第一法院對陳公博進行公開審判檢察官在起訴書中列舉了陳公博十大罪狀；12日將陳判處死刑；6月3日在蘇州監獄刑場執行死刑。在陳公博被起訴前後褚民誼、陳璧君、繆斌等人也相繼被起訴。4月22日判處褚民誼死刑；判處陳璧君無期徒刑。繆斌為偽考試院副院長並非偽府要漢奸但因1945年3月其冒充重慶國民政府特使前往東京與日本接洽和平因而於4月3日第一個受審判處死刑並於5月21日第一個執行死刑。
在緝捕漢奸的中唯一例外的是時被委任為軍統上海行動總司令的周佛海及其親信羅君強等人。1945年9月3o日國民政府在完成對上海的接收後即以蔣介石召見為名將周佛海等人送往重慶軟禁於白公館。1946年9月16日將其解回南京1o月26日由都高等法院進行公開審判；11月7日判處死刑。1947年3月26日國民政府布減刑令將周佛海由死刑改為無期徒刑。這在漢奸案犯中是獨一無二的。
審理漢奸的工作於1947年底基本結束。1948年1月5日司法行政部長在國民參政會上報告稱截止1947年底漢奸案經起訴者計3o828人不起訴者計有2o718人；起訴之後宣布無罪者6152人科刑者15391人。此外尚有數千人在通緝中1。至此在日本侵華期間賣國求榮、為虎作倀的民族敗類基本上都受到了法律的懲治。
1見1948年1月5日司法行政部長謝冠生在國民參政會上的報告裁南京《中央日報》1948年1月5日。