神爵元年公元前61年）
春天正月，皇帝首次前往甘泉城，在泰畤祭祀天神；三月，又前往河東，祭祀土地神後土。皇帝大力效仿漢武帝時期的舊例，祭祀前嚴格遵循齋戒之禮，還聽信方士的話，增設了不少神祠。聽說益州有金馬、碧雞等神靈，通過祭祀就能請神降臨，於是派諫大夫、蜀郡人王褒持符節前去尋找。
起初，皇帝聽聞王褒才華出眾，便召見他，讓他寫一篇《聖主得賢臣頌》。王褒在文章裡寫道：“賢能之士，就像是國家的有用工具。任用賢才，國家決策就會精簡，功績也能廣泛惠及百姓；工具好用，花費的力氣小，成效卻很大。就好比工匠用鈍器乾活，累得腰酸背痛，一整天忙忙碌碌也做不了多少；等到技藝高超的鐵匠鑄成乾將寶劍，再讓視力絕佳的離婁校正墨繩，魯班依照墨線砍削木材，就算要建造五層高樓、百丈長的宮殿，也不會有差錯，這就是工具與人配合得當。普通人駕馭劣馬，即便把馬嘴勒破、馬鞭抽斷，馬也不願意往前走；但要是駕馭良馬，讓擅長駕車的王良手握韁繩，韓哀在車輿邊協助，就能周遊天下，萬裡行程也能輕鬆抵達，差距多麼大啊，這就是人與馬配合默契。所以，穿著清涼葛布的人，不怕酷暑炎熱；身披暖和貂皮的人，不懼寒冬凜冽。為什麼呢？因為有了合適的裝備，應對起來就容易。賢能的君子，就是聖明君主治理天下的‘好工具’。從前周公為招攬賢才，吃飯、洗頭時多次中斷，才有了國家牢獄空虛的昌盛局麵；齊桓公設立庭燎之禮，廣納賢才，才成就了匡正天下、九合諸侯的功業。由此可見，君主辛苦求賢，得到賢才後就能輕鬆治國。臣子也是如此。從前賢才沒遇到明主時，出謀劃策，君主不采納；表達忠誠，君主不信任；做官無法施展才能，被罷黜又並非自己有錯。所以伊尹曾在廚房辛苦烹飪，太公曾在肉鋪殺牛賣肉，百裡奚賣身自賣，寧戚喂牛謀生，都經曆過這樣的困境。但他們遇到明君聖主後，出的計謀符合君主心意，進諫也能被采納，進可儘忠，退可守節，為官能施展抱負，還能被分封土地，光耀祖宗。所以世間必定先有聖明智慧的君主，而後才有賢明能乾的臣子。就像老虎長嘯會帶來寒風，神龍出現會興起雲霧，蟋蟀等到秋天才鳴叫，蜉蝣在陰天現身。《易經》說：‘飛龍在天，利於見到大人。’《詩經》說：‘想到眾多賢士，生在這個王國。’所以世道太平、君主聖明，賢才自然就會到來。賢才在朝堂上光明磊落、莊嚴肅穆，大家齊心協力，能力就會更加彰顯，就算是俞伯牙彈奏遞鐘名琴，逢蒙拉彎烏號神弓，也不足以形容這種君臣相得的美好意境。所以聖明的君主必定要依靠賢臣才能成就大業，賢能之士也等待明主才能彰顯品德。君臣上下心意相通，其樂融融，千年難遇的契合，彼此信任毫無猜疑，輕快得如同鴻毛遇上順風，暢快得如同大魚遊入深潭。君臣如此默契，還有什麼禁令不能施行，什麼命令不能貫徹！德政能傳播到四方極遠之地，影響無窮無儘。這樣一來，聖明君主不用四處張望就能看得明白，不用極力傾聽就能聽得清楚，天下太平的責任儘到了，悠閒自得的願望實現了，吉祥的征兆自然降臨，壽命綿長沒有儘頭，何必像彭祖那樣注重養生，像赤鬆子、王子喬那樣修煉呼吸吐納，超凡脫俗地遠離塵世呢！”當時皇帝很迷信神仙，所以王褒的文章特意提到了這些內容。
京兆尹張敞也上書勸諫皇帝：“希望陛下能時常放下對車馬的喜好，摒棄方士的虛妄之言，用心鑽研治國之道，這樣太平盛世或許就能到來。”皇帝聽了他的建議，遣散了尚方所有等待詔令的方士。自從趙廣漢死後，繼任的京兆尹都不稱職，隻有張敞能延續趙廣漢的治理成效。雖然張敞在謀略和獲取消息的能力上比不上趙廣漢，但他經常用儒家經術和文雅的方式處理政務。
皇帝生活逐漸講究起來，宮殿、車馬、服飾等的奢華程度遠超漢昭帝時期；許氏、史氏、王氏等外戚家族也備受恩寵。諫大夫王吉上書說：“陛下天生聖明，統禦天下，一心思考治國大事，想要開創太平盛世，每次詔書下達，百姓都歡欣鼓舞，感覺像是獲得新生。我仔細思考，陛下這份恩澤確實深厚，但還沒有抓住治國的根本。能實現天下大治的君主，不是每個時代都有的，如今公卿大臣有幸遇到陛下這樣的明主，進言能被聽取，諫言能被采納，可大家至今沒有提出能讓國家長治久安的良策，也沒能輔佐陛下達到夏商周三代那樣的盛世。現在大家隻專注於處理公文、審理案件這些事務，這可不是太平盛世的根基。我聽說百姓看似弱小，卻無法戰勝；看似愚笨，卻不可欺騙。聖明的君主深居宮中，做得好，天下人就會稱讚；做得不好，天下人就會議論，所以陛下一定要謹慎挑選身邊近臣，仔細選擇外派官員。身邊的近臣能幫助陛下端正自身，外派的官員能傳播陛下的德政，這才是治國根本。孔子說：‘使君主安定、治理百姓，沒有比禮更好的了。’這可不是空話。在新的禮儀製度還沒製定出來時，陛下可以先采用古代先王那些適合當今的禮儀。我希望陛下順應天意，開創偉大事業，與公卿大臣、儒生們一起，闡述古代禮儀，明確聖王製度，引領天下百姓走向仁愛長壽的境地，這樣一來，社會風氣怎麼會不如周成王、周康王時期，陛下的壽命又怎麼會不如商高宗呢！我發現當下社會有很多不符合正道的風氣，特地逐條上奏，希望陛下斟酌選擇。”王吉認為：“如今社會上，婚嫁時聘禮、嫁妝沒有節製，窮人負擔不起，所以很多人不敢生孩子。而且，漢朝列侯娶公主，諸侯的兒子娶翁主，使得男子侍奉女子，丈夫屈從於妻子，顛倒了陰陽秩序，所以常常出現女子禍亂的情況。古時候，衣服、車馬的樣式，根據身份高低都有嚴格規定；現在上下等級混亂，人人隨意製作，導致大家貪圖錢財、追逐利益，連死亡都不害怕。周朝之所以能達到刑罰擱置不用的大治局麵，是因為他們能在邪惡剛有苗頭時就禁止，在惡行還沒發生時就杜絕。”王吉還說：“舜和湯不任用世襲的三公、九卿，而是選拔皋陶、伊尹，讓不仁之人遠離朝廷。如今卻讓品行不端的官吏子弟為官，這些人大多驕橫傲慢，不通古今，對百姓毫無益處，陛下應該明確選拔賢才，廢除任子製度；對於外戚和舊友，可以多給他們錢財，但不應讓他們擔任官職。取消角抵表演，削減樂府規模，精簡尚方機構，向天下明確展示節儉的態度。古時候，工匠不製作雕刻華麗的器物，商人不流通奢侈靡費的商品，並非工匠、商人天生賢良，而是政策教化的結果。”皇帝覺得王吉的話不切實際，沒怎麼重視他，王吉於是稱病辭官回鄉。
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義渠安國來到羌人聚居地，召集先零部落三十多位首領，把其中特彆桀驁不馴的全部斬殺；又發兵攻打先零部落，斬殺一千多人。這下，那些投降漢朝的羌人，還有歸義羌侯楊玉等人又憤怒又怨恨，不再信任漢朝，於是他們脅迫其他弱小部落，背叛漢朝，侵犯邊塞，攻打城鎮，殺害官吏。義渠安國以騎都尉的身份，率領三千騎兵屯守防備羌人；軍隊到了浩亹，遭到羌人攻擊，損失了大量輜重和兵器。義渠安國隻好帶兵退回令居，並將情況上奏朝廷。
當時趙充國七十多歲了，皇帝覺得他年紀大，派丙吉詢問他誰能領兵出征。趙充國回答：“沒有比我更合適的人了！”皇帝又派人問他：“將軍覺得羌人實力如何？需要多少兵力？”趙充國說：“百聞不如一見。軍事情況難以遠程推測，我希望能快馬趕到金城，製定好作戰方案後再上報。羌人隻是小小的外族，竟敢違背天意叛亂，很快就會滅亡，希望陛下把這事交給我，彆為此擔憂！”皇帝笑著說：“好！”於是大規模調兵前往金城。夏天四月，派趙充國率領軍隊，前去攻打西羌。
六月，東方天空出現彗星。
趙充國到達金城後，等兵力集結到一萬騎兵，準備渡河。他擔心被羌人阻攔，就在夜裡派三名校官率領士兵，口中銜枚防止出聲）先行渡河。士兵們一過河，就立刻安營紮寨。天亮時，軍隊按次序全部順利渡河。這時，幾十上百個羌人騎兵來到漢軍附近，來回出沒。趙充國說：“我們的人馬剛長途跋涉，十分疲憊，不能追擊。這些羌人騎兵驍勇善戰，很難製服，我擔心這是他們設下的誘敵之計。我們這次出征，目標是徹底消滅羌人，這種小便宜不值得貪圖！”他下令軍隊不許出擊。又派騎兵偵察四望峽，發現沒有羌人埋伏。夜裡，趙充國帶領軍隊前進到落都，召集各位校官和司馬說：“我就知道羌人不懂得用兵！要是他們派幾千人守住四望峽，我們的軍隊怎麼可能順利進來！”
趙充國領兵打仗，特彆注重派出大量偵察兵打探消息。行軍時，時刻保持戰鬥準備；駐紮時，必定加固營壘。他生性謹慎穩重，愛護士兵，每次作戰前都深思熟慮，謀劃周全後才行動。軍隊向西抵達西部都尉府後，他每天都給士兵提供豐盛的飲食，將士們都願意為他效命。羌人多次前來挑戰，趙充國卻堅守不出。漢軍抓到俘虜後，得知羌人首領們互相埋怨說：“早告訴你們彆造反，現在天子派趙將軍來了，他都八九十歲了，最會用兵。如今我們想拚個你死我活，能行嗎？”
起初，罕、幵部落的首領靡當兒派弟弟雕庫向都尉報告：“先零部落準備造反。”幾天後，先零果然叛亂。雕庫的族人有不少在先零部落中，都尉就把雕庫扣下當人質。趙充國卻認為雕庫無罪，將他釋放，並讓他回去告訴部落首領：“朝廷大軍隻殺有罪之人，你們要和有罪的人劃清界限，彆跟著他們一起送死。天子下令，羌人中犯法的，隻要能捕殺同夥，就可以免罪，還會根據功勞大小賞賜錢財，所捕獲的對方妻子兒女、財物也都歸己所有。”趙充國打算憑借威望和誠信，招降罕、幵部落以及被脅迫參與叛亂的人，瓦解羌人的聯盟，等他們疲憊不堪時，再發動攻擊。
此時，朝廷從內地各郡征調屯守邊疆的士兵，總數已達六萬人。酒泉太守辛武賢上奏說：“目前郡裡的軍隊都在南山一帶屯守，北部邊境空虛，這種局勢難以長久維持。如果等到秋冬季節再進兵，那是敵人在境外時的策略。現在羌人早晚侵擾，當地土地寒冷貧瘠，漢軍的馬匹難以過冬。不如在七月上旬，讓軍隊攜帶三十日的口糧，兵分兩路從張掖、酒泉出發，合擊在鮮水畔的罕、幵部落。即便不能將他們全部消滅，也能搶奪他們的牲畜財產，俘虜他們的妻子兒女，然後收兵返回。到冬天再發動攻擊，大軍接連出擊，羌人必定會被震懾打垮。”
皇帝把辛武賢的奏章交給趙充國，讓他發表意見。趙充國認為：“一匹馬馱運三十日的口糧，就需要米二斛四鬥、麥八斛，再加上衣物裝備、兵器，行軍時很難快速追擊。羌人一定會摸清我軍進退的規律，慢慢撤退，追逐水草，躲進山林。我軍要是貿然深入，羌人就會占據前方險要地勢，守住後方咽喉要道，切斷我軍糧道，到時候必定會有傷亡危險，還會被外族恥笑，這樣的後果千年都難以挽回。而辛武賢說能搶奪羌人的牲畜財產、俘虜他們的妻兒，這恐怕隻是空話，不是什麼好計策。先零部落是叛亂的主謀，其他部落隻是被脅迫參與，所以我建議，暫且放過罕、幵部落的小過錯，先不公開追究，集中力量討伐先零，以此震懾其他部落。這樣一來，他們應該會悔過自新，朝廷便可赦免他們的罪行，再選拔熟悉羌人風俗的好官吏，對他們進行安撫團結。這才是保全軍隊、確保勝利、安定邊疆的良策。”
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皇帝又把趙充國的意見下發討論，公卿大臣們大多認為：“先零兵力強盛，又有罕、幵的支持。不先打敗罕、幵，就無法對付先零。”於是，皇帝任命侍中許壽為強弩將軍，就地任命酒泉太守辛武賢為破羌將軍，下詔書嘉獎並采納了辛武賢的計策，還寫信責備趙充國：“如今糧草運輸任務繁重，百姓深受困擾。將軍率領一萬多士兵，不趁著秋季水草豐美時與羌人爭奪牲畜糧食，卻打算拖到冬天。到那時，羌人早已儲備好食物，大多藏匿在山中，憑借險阻據守，而我軍士兵飽受嚴寒，手腳生凍瘡，這樣對作戰能有什麼好處？將軍不考慮國家的巨大耗費，隻想花幾年時間來戰勝敵人，換作誰不想這樣輕鬆地打仗呢？現在命令破羌將軍辛武賢等人於七月出兵攻打罕羌，將軍務必領兵一同進發，不要再遲疑！”
趙充國上書辯駁：“陛下之前下詔書，打算派人告訴罕部落，朝廷大軍即將到來，但不會誅殺罕人，以此瓦解他們的叛亂圖謀。所以我派幵部落首領雕庫去宣揚天子的仁德，罕、幵等部落都已得知陛下的詔令。如今先零羌的首領楊玉憑借石山森林的險要地勢，伺機侵擾；罕羌並沒有任何侵犯行為。現在放下先零不打，卻先攻擊罕羌，這是放過有罪之人，誅殺無辜百姓，平白無故惹出禍端，造成雙重危害，實在不是陛下原本的意圖。我聽說兵法講：‘進攻力量不足時，防守則綽綽有餘。’又說：‘善於打仗的人，能調動敵人，而不被敵人調動。’如今罕羌要是想侵犯敦煌、酒泉，我們應該整頓兵馬、訓練士兵，等他們來犯。這樣就能以逸待勞，掌握製敵先機，這才是取勝之道。現在我擔心敦煌、酒泉兩郡兵力太少，防守尚且不足，要是出兵進攻，就等於放棄了調動敵人的策略，反而陷入被敵人調動的被動局麵，我認為這樣做很不妥。先零部落之所以叛亂，是因為與罕、幵部落消除仇怨，訂立盟約，但他們心裡也害怕罕、幵部落在漢軍壓力下背叛自己。我推測，先零的計劃肯定是想先幫罕、幵解危，以此鞏固盟約。如果我們先攻打罕羌，先零必定會全力援助。現在羌人的馬匹肥壯，糧食充足，貿然進攻很難重創他們，反而會讓先零有機會施恩於罕羌，加固雙方聯盟，聚集兩萬多精兵，還會脅迫其他弱小部落，使依附他們的人越來越多，像莫須等部落就更不會輕易脫離。這樣一來，羌人兵力增多，我們再想消滅他們，就要多花數倍力氣。我擔心國家為此憂慮操勞的時間，恐怕得長達十幾年，而不是兩三年就能解決。依我之見，先消滅先零，罕、幵等部落不用大動乾戈就能歸服。如果先零被滅後，罕、幵仍不投降，等正月再攻打他們，既合理，時機也恰當。現在進兵，實在看不到有什麼好處。”戊申日，趙充國上奏。秋七月甲寅日，皇帝下詔書，采納了趙充國的計策。
趙充國於是領兵前往先零駐紮之地。羌人長期屯聚，已經懈怠。他們望見漢軍大軍壓境，慌忙丟棄車輛輜重，想渡過湟水逃命。由於道路狹窄，隊伍擁堵不堪。趙充國卻下令軍隊緩慢追擊。有人說：“追敵人就該快點，不然就錯過戰機了！”趙充國解釋道：“這些羌人已是窮途末路，不能逼得太緊。我們追得慢，他們隻顧著逃命；追得急了，他們反而會回頭拚命。”校尉們聽了，都覺得有道理。這一戰，羌人落水淹死數百人，投降和被斬殺的有五百多人，漢軍繳獲馬、牛、羊十萬多頭，戰車四千多輛。
漢軍到達罕羌地界後，趙充國下令：“不許焚燒村落，不許在田地裡放牧！”罕羌人聽說後，高興地說：“漢軍果然不會攻打我們！”首領靡忘派人來表示：“希望能回到原來的居地。”趙充國將此事上報，還沒等朝廷回複，靡忘就親自前來歸降。趙充國賜給他飲食，又讓他回去勸說族人。護軍以下的將領都紛紛反對：“這可是反叛之人，怎麼能擅自放他回去！”趙充國斥責道：“你們隻想著按律法辦事，保全自己，根本不是為國家著想！”話還沒說完，朝廷詔書就到了，下令赦免靡忘的罪行。最終，罕羌果然沒費一兵一卒就歸降了。
皇帝下詔，讓破羌將軍、強弩將軍率軍到指定地點屯駐，準備在十二月與趙充國合兵，進攻先零。此時，前來投降的羌人已有一萬多人。趙充國判斷羌人內部必定會分崩離析，便打算撤除騎兵，讓士兵屯田，等待羌人自行衰敗。他的奏章還沒上報，就接到了進兵的詔書。趙充國的兒子、中郎將趙卬十分擔憂，派門客勸他：“要是出兵後吃了敗仗，損兵折將，危害國家，您堅持自己的主張還有道理。可現在不過是策略上的利弊之爭，何必這麼固執？萬一惹得皇上不高興，派繡衣使者來責問，您自身都難保，還怎麼顧得上國家？”
趙充國歎息道：“你說的這話太不忠誠了！要是當初聽我的建議，羌人怎會叛亂到如今地步？之前朝廷征集能先去羌地的人選，我舉薦了辛武賢；丞相、禦史卻建議派義渠安國，結果把羌地局勢搞得一團糟。當初金城、湟中一帶穀價每斛才八錢，我就對耿中丞說：‘要是能買三百萬斛糧食儲備起來，羌人肯定不敢作亂！’耿中丞隻請求買一百萬斛，最後實際隻買到四十萬斛；義渠安國兩次出使，又耗費了一半。錯失這兩個關鍵計策，才讓羌人有膽量叛亂。真是失之毫厘，謬以千裡！如今戰事久拖不決，要是四方邊境的其他部族趁機動搖叛亂，相互影響，到那時，就算再有智慧的人也難以收拾局麵，難道值得憂慮的隻有羌人嗎？我寧可拚上性命堅持正確主張，也要向聖明的君主進獻忠言！”
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